建议成立独立性的证券业、期货业、资产管理业及虚拟资产业发展自律组织

建议成立独立性的证券业、期货业、资产管理业及虚拟资产业发展自律组织

 

 

中华人民共和国香港特别行政区政府		电邮：sfst@fstb.gov.hk
财经事务及库务局
香港添马添美道二号政府总部二十四楼

 

 

建议成立独立性的证券业、期货业、资产管理业及虚拟资产业发展自律组织

 

 

尊敬的许正宇局长、陈浩濂副局长：

 

        本会于2023年7月15日曾致函[1] 贵局有关题述一事，概述了现时香港金融市场业界发展重心太过偏重于监管，却没有维护业界整体发展的机构，建议需要发展改革。香港回归祖国27年至今依然是中国地区中最开放的金融城市，但面对国际形势以及金融科技发展变化，本会作为业界一份子有感香港作为国际金融中心然而近年市场表现落后于亚洲其他地区，故本会过去一年曾经外访多个证券业界组织进行研究和分析，现再就题述事宜向 贵局致函提出更多补充意见。

 

        本会发现到，包括我国在内，世界不少经济发达地区均设有法定半官方业界自律机构，专注业界发展和维护市场生态。故此本会认为，香港可以参考类似方式，由行业持份者组成「以业界发展为本」为其核心功能的自律机构（下称：「自律机构」），于推动业界良性竞争生态、协调发牌数量、审核广告、倡议提升券商公司治理水平等范畴负责制定及实施商业行为规则，旨在为业界整体可以长远健康发展，提升香港证券市场于环球市场竞争力，巩固其国际金融中心地位。监管方面，证监会发牌科的权力亦需设置在自律机构，而其他对市场的监管权力则维持不变。

 

        具独立性的会员自律组织模式利用两种方式扶植有竞争力的证券市场：首先，加速业务的聚焦，缓解证券交易所和监管机构的部分监管职责，使其更具有竞争力，并促使证券交易所能够专注于业务发展；其次，提供一个相对中立的自律机构，监管整体市场及中介机构，扶植一个可持续发展的市场环境下进行良性竞争，尽量减低试错成本，减少非必要的内部虚耗和推动发展时间的机会。

 

 

 

以下是世界各地证券业几个较为常见的监管模式分类，以及证券主管机构（在此定义等同或包含监管机构）和自律组织（在此定义等同或包含自律机构）之间的权力和分工参考[2]：

 

1. 法定监管模式（Statutory Model）

 

证券主管机构负责全部证券市场监管业务，而证券主管机关通常仅赋予自律组织非常有限的市场监管职责，这些地方包括：香港证券及期货事务监察委员会 （香港证监会）、法国 Autorite des marches financiers、英国 Financial Services Authority和大多数欧盟国家。

 

2. 有限责任制证券交易所的自律组织（Limited Exchange Model）

 

证券主管机构负责大部份主要证券市场监管业务，其中证券主管机构赋予证券交易所执行某些特定监管功能，以联繫证券市场的运作，及监管及上市业务，这些地方包括：香港交易所、新加坡证券交易所（Singapore Exchange, SGX）、瑞典斯德哥尔摩纳斯达克（OMX）、美国纽约证券交易所（New York Stock Exchange, NYSE）。

 

3. 自主性较强的自律组织（Strong Exchange Model）

 

证券主管机构负责重要的证券市场监管业务，其中证券主管机构赋予证券交易所执行超出其原一般运作的监管功能，例如监管其会员的商业行为，这些主要国家包括：日本东京证券交易所 （Tokyo Stock Exchange, TSE）与大阪证券交易所 （Osaka Stock Exchange, OSE）、马来西亚证券交易所 （Bursa Malaysia, BM）、美国芝加哥商品交易所（Chicago Mercantile Exchange, CME）。

 

4. 独立性的自律组织（Independent Model）

 

证券主管机构仍负责基本证券市场监管的业务，惟证券主管机构广泛地赋予自律组织相当的独立性，亦即自律组织不仅是市场运作的会员组织，而且必须执行较广泛的监管功能，这些地方包括：中国证券业协会 （Securities Association of China, SAC）、中国台湾证券商业同业公会（Taiwan Securities Association, TWSA）、美国金融业监管机构（Financial Industry Regulatory Authority, FINRA）、美国国家期货协会 （National Futures Association, NFA）、加拿大投资业监管组织 （Investment Industry Regulatory Organization of Canada, IIROC）与加拿大共同基金交易协会 （Mutual Fund Dealers Association, MFDA）、日本证券交易协会 （Japan Securities Dealers Association, JSDA）、韩国金融投资协会 （Korea Financial Investment Association, KOFIA）。

 

 

        除了上述四类独立性的自律组织中，证券协会制的自律组织模式是一种世界较少发展的模式，虽然证券协会亦制定标准或特定证券市场活动的规则，但基本上这些证券协会的功能主要为业界发声且不具有实际制定行业规则的法律权力，而且证券协会的运作主要是由会员驱动的模式，例如本会香港证券及期货专业总会 （Hong Kong Securities and Futures Professionals Association, HKSFPA）、国际资本市场协会（International Capital Market Association, ICMA）、巴西金融与资本市场协会（Brazilian Financial and Capital Markets Association, ANBIMA）。综上所述，即使是政府法定监管模式下的证券业组织协商亦可能在制定标准中扮演重要角色，例如法国金融市场协会 （French Association of Financial Markets, AMAFI）。

 

世界各地主要自律组织监管模式剖析图

 

政府组织集权化的程度
		证券主管机构的职责	自律组织的职责	例子
	法定监管模式	负责全部证券市场监管业务。	仅赋予自律组织非常有限的市场监管职责。	香港证监会、法国AMF、英国FSA、和大多数欧盟国家。
	有限责任制证券交易所的自律组织	负责大部份主要的证券市场的监管业务。	赋予证券交易所执行某些特定监管功能，以联繫证券市场的运作。	港交所、新加坡SGX、瑞典OMX、美国NYSE。
	自主性较强的自律组织	负责重要的证券市场监管业务。	赋予证券交易所执行超出其一般市场运作监管功能，例如包括监管有关会员的商业行为。	日本TSE和OSE，马来西亚BM、美国CME。
	独立性的自律组织	负责基本证券市场监管的业务。	主管机构广泛地赋予自律组织相当的独立性，亦即自律组织不仅是市场运作者的会员组织，而且必须执行较广泛的监管功能。	中国SAE、中国台湾TWSA、美国FINRA和NFA、加拿大IIROC及MFDA、日本JSDA、韩国KOFIA。
强烈依赖自律组织的程度

 

 

 

自律组织监管不同分类模式之利弊与限制性一览分析表

 

	优点	缺点	限制性
政府法定监管模式	将证券监管集权于单一政府机关，可以促进证券监管的有效性与效率性，并可减少监管的层级。 可以降低每个被监管企业的成本与监管整个市场的成本，对于被监管的企业与投资者而言，亦较简便，如此应该可使国家的资本市场更具有竞争力。	监管者可能没有足够的技术能力或专业面对处理非常复杂的市场、投资产品与多元的金融中介机关。 单一政府监管机关可能变得过于集权或官僚，而且因此无法回应对于业界的需求。	政府法定监管模式亦透过严格限制证券交易所监管活动的范围，将证券交易所业务与监管相关活动之间的利益衝突降至最低，但无论如何，在这种模式下的证券交易所仍然具备交易及上市规章，而且通常对监管交易（市场监督）具有某些职责。
有限责任制证券交易所的自律组织	证券交易所工作人员具体了解市场是如何运作，以及具备市场所需的专业知识，方便处理市场问题，以及证券交易所本身非常「贴近市场」。 基于市场的完整性与投资者的信赖度是建立与维持具有吸引力证券市场的重要因素，所以证券交易所具有足够商业动机提供完整的监管。	依赖证券交易所的缺点是利益衝突。 角色衝突之疑虑可能引发证券交易所履行其职责之负面影响。	某些主管机关相信，鑑于既有完善监管业务的优势，证券交易所应该承担某些市场监管的职责。
自主性较强的自律组织	广泛利用业界的证券专业知识与资源，降低政府监管者的负担。 许多国家法定监管机关预算受限制的情形下，需要该模式执行自律的职责与调和公共利益，以规范复杂的证券市场。	由于证券交易所的监管职责很广泛，因此这种模式产生了许多潜在严重的利益衝突问题。 证券交易所利用很多管理的时间与精力于监管业务，可能较少关注其业务与市场发展的主要任务，广泛的监管成本将降低证券交易所的竞争力。	容易造成政府监管机关疏于控制琐碎的规范以及疏于对市场与会员公司日常业务的监督。
独立性的自律组织	自律组织具有单纯、明确的使命提供有效的监管；又因为没有任何商业利益需要保护，所以该组织亦被视为中立与公正的监管机构。 对于市场参与者而言，法规遵循很简单而且更有效率；单一的监管机关亦可增强监管体系的公平性，因为所有市场与参与者都被公平对待。	监管工作与主管机关重复以及需要花时间与政府监管机关的协调。 独立性会员的自律组织相较政府法定监管模式具潜在性之欠缺效率。	政府监管机关容易疏于掌控琐碎的规章以及疏于对市场与会员公司日常业务的监督。 市场参与者必须成为自律组织的会员始可符合具备在证券交易所作为交易参与者的资格。

结论：建议证券协会制的自律组织模式

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